粮食安全事关我国国计民生和社会稳定。粮食主产区是实现粮食安全的主要载体。当前, 我国13个粮食主产区粮食产量占全国总产量的75%以上, 特别是黑、吉、辽、蒙、冀、鲁和豫7个省的粮食产量占全国总产量约五成^[1]。但粮食主产区面临着财力有限, 对粮农补贴力度不够, 涉农配套资金负担大, 地方财政不堪重负, 承担的扶农、护粮义务与经济总量不相称等问题日益突出^[2]。新形势下, 要实现粮食安全, 粮食主产区的耕地保护就显得尤为重要。当前, 尽管我国各级政府高度重视耕地保护, 已经制定并执行了世界上最严格的耕地保护制度, 但由于长期以来我国耕地保护政策重约束轻激励^[3], 造成耕地资源配置失灵^[4], 其中作为耕地直接保护主体的农户自身利益被忽视^[5], 加之农业收益比较低, 农户收入结构非农化现象突出, 使得农户缺乏保护耕地的内在动力^[6], 出现弃耕和粗放利用耕地的现象^[7], 致使耕地保护工作效果并不显著^[8]。2017年1号文件指出, “完善粮食主产区利益补偿机制, 稳定产量大县奖励政策”及“严守耕地红线, 保护优化粮食产能。全面落实永久基本农田特殊保护政策措施, 实施耕地质量保护和提升行动。”可见, 在粮食主产区如何运用经济手段, 调整耕地保护过程中的经济关系, 建立健全耕地保护经济补偿制度, 将耕地保护的外部效应内部化, 以调动耕地保护主体的内在积极性, 是当前提升粮食主产区地位, 切实实现耕地保护的必然选择。

当前, 国内外学者对如何建立耕地保护经济补偿制度做了大量研究, 主要集中在3个方面:一是对耕地保护经济补偿模式的研究, 如朱新华等^[9]、周小平等^[10]、牛海鹏^[11]、赵凯^[6]、余亮亮等^[12]的研究都为构建全国耕地保护经济补偿模式提供了理论参考; 二是对实施耕地保护经济补偿标准的测算, 如任平等^[13]、陈秧分等^[14]、王利敏等^[15]、陈艳蕊等^[16]、牛海鹏等^[17]的研究; 三是对典型地区耕地保护经济补偿实践的案例分析, 如卢艳霞等^[18]对四川省成都市、广东省佛山市、浙江省慈溪市等典型地区的耕地保护实践进行对比分析, 朱兰兰等^[19]选择已试行耕地保护经济补偿区与尚未实行经济补偿的耕地保护区域6个典型区域进行了实证分析。但案例分析局限于地方特色, 普适性较差。可见, 现有研究从农户意愿表达的视角来构建耕地保护经济补偿制度的研究相对不足。农户是实施耕地保护的直接主体, 其对耕地保护经济补偿制度的补偿标准、补偿周期、补偿资金发放方式等关键要素的认知在构建我国耕地保护经济补偿制度具有重要作用。2016年6月12日, 河南省财政厅与农业厅联合印发了《河南省2016年耕地地力保护补贴工作实施方案》。该方案将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴及农资综合补贴等3项补贴合并为“农业支持保护补贴”, 其政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。县级行政区域内实行统一的补贴标准, 调研区域耕地地力补贴标准为1 515元·hm^-2·a^-1。基于此, 本文从农户视角出发, 以河南滑县作为粮食主产区的典型代表, 运用473份农户调研数据, 对实施耕地保护经济补偿必要性、补偿依据、补偿标准、补偿周期、补偿资金发放方式、受偿主体、支付主体和资金管理主体等关键要素进行详细分析, 并提出完善我国耕地保护经济补偿制度的建议, 以期能够促进土地收益在粮食主产区与主销区间的利益分配及调整, 协调区际经济发展, 构建我国耕地保护经济补偿机制。

1 研究区域、数据来源和样本特征 1.1 研究区域

河南省是我国的第二个产粮大省。2016年, 河南省粮食产量为5 946.6万t, 占全国粮食总产量的9.65%。滑县位于河南省东北部, 农业生产条件较好, 是河南省第一产粮大县, 素有“豫北粮仓”美誉, 是全国唯一的“十二连冠”粮食生产先进县。2015年粮食种植面积1.886×10⁵ hm², 平均单产523.96 kg, 总产1.482×10⁹kg, 总产连续24年位居河南省第一位。但耕地面积逐年减少, 耕地资源保护态势十分严峻。因此, 作为粮食生产核心区, 选择滑县展开此次研究具有较强的代表性。

1.2 数据来源

本文使用的数据来源为课题组于2016年12月对滑县的实地调研问卷。调查问卷内容主要包括受访者的家庭社会经济特征、土地承包经营情况、受访者对耕地保护的认知及意愿、耕地保护经济补偿认知及受偿意愿以及问卷有效性检验5部分。问卷采取随机入户面对面的访谈方法, 保证了较高的问卷回收率和问卷质量。共发放问卷500份, 剔除无效问卷, 收回有效问卷473份, 有效率为94.6%, 可满足统计分析需要。调研区域覆盖滑县白道口镇、大寨乡、留固镇、瓦岗寨乡、王庄镇5个镇38个行政村, 样本分布比例依次为23.26%、20.93%、23.68%、10.78%和21.35%。调查区域样本分布如图 1所示。此外, 在论文分析过程中, 部分河南省统计数据均来自于河南省统计网。

1.3 样本特征

在受访的473名农户中, 男性占69.77%, 年龄在40~60岁的受访者占55.18%;受访农户的文化程度主要集中在小学及初中部分(75.69%), 其中初中文化程度占比达47.15%;家庭人口在4~6人之间的家庭占到受访家庭的46.72%;农业劳动人口数在2人及以下的农户有293人, 占比为61.95%;家庭实际经营耕地面积在0.4 hm²及以上的占到52.43%;只从事农业生产的农户有347户, 占73.36%。对样本农户的描述性统计见表 1。

2 农户对耕地保护及其经济补偿的认知 2.1 农户对耕地资源保护的认知

1) 农户对耕地资源变化及对其生活影响的判断。近年来, 我国城镇化与工业化发展过程中, 由于城镇建设用地占用、农业结构调整、生态退耕等原因, 耕地资源呈现持续减少的态势, 耕地质量有所下降, 加剧了我国经济社会发展、人口增长与耕地资源保护之间的矛盾^[20]。此处, 主要从耕地数量变化和质量变化两个方面分析。

在耕地数量方面, 有208位受访者认为近几年本地区耕地数量有所减少, 占43.97%; 252人认为无明显变化, 占53.28%;只有13人认为有所增加, 占2.75%(表 2)。可见, 调研区域耕地资源数量紧张, 耕地保护的形势十分严峻。

在耕地数量变化对其生活及其后代生活的影响方面, 使用“您觉得耕地数量变化对您现在生活质量的影响程度？(满分100分)”、“您觉得耕地数量变化直接或者间接对您后代生活质量的影响程度？(满分100分)”来衡量。对于前者, 50.74%的受访者认为耕地面积变化对农户现在的生活造成较大影响(评分 > 60), 13.74%的农户认为没有影响。归其原因, 受访农户表示农业比较收益较少, 农业生产已不再是其主要收入来源。对于后者, 61.31%的受访农户认为有较大影响, 8.46%的农户认为没有影响(表 3)。究其原因, 农户认为后代不会从事农业生产, 或者农业生产不会成为其后代生活的主要收入来源; 随着技术的进步, 农业生产效率及粮食单产的提高可以弥补耕地面积减少导致的粮食供需缺口; 当前国际大市场的建立, 粮食需求可以通过从国际市场进口得到满足。可见, 粮食主产区大多数农户已经认识到耕地减少会对其及后代的生活质量造成影响。

在耕地质量方面, 有169户农户认为有所增加, 占比为35.73%;有22位受访者认为耕地质量下降, 占比为4.65%; 282位农户认为近几年耕地质量并无明显变化, 占比为59.62%(表 2)。在调研中, 农户一方面反映化肥、农药普遍存在大量使用的问题, 比较担忧后续耕地生产潜力问题(表 4); 另一方面, 近年来我国政府实施了大规模的农业基础设施建设工程, 不断完善耕地渠系和水利设施, 对耕地质量的提升起到了积极的作用。

2) 对耕地资源破坏程度及其成因。在473位受访农户中, 认识到保护耕地资源重要性的农户(评分 > 60)占比高达95.56%, 认为当前耕地资源破坏较为严重(评分 > 60)的农户占比仅为7.61%(表 3), 这表明大多数农户对保护耕地资源认知程度较高, 且调研区域耕地资源破坏程度并不严重。针对耕地资源被破坏的原因, 排在首位的是“化肥、农药过量使用”, 占比达28.04%;其次是工业污染、生活垃圾排放严重, 其他原因占比较小(表 4)。此外, 耕地资源不能得到很好的保护, 遭到破坏的原因还有种粮收益低, 人均耕地面积较少, 保护耕地的积极性较低、私人强占、修路占地等, 这表明解决耕地保护问题的关键是要处理好经济发展及耕地保护的关系。

3) 农户参与耕地保护行动的意愿。在473位受访农户中, 有376人具有较强的耕地保护参与意愿(意愿评分∈(80, 100]), 占比达79.49%, 表明农户对耕地的保护意识很强, 较牛海鹏等^[21]根据2009年调研数据的分析结果降低了2.08个百分点, 这一方面是由于研究区域的差异, 另一方面是随着经济社会的发展, 农户非农生产收益较高, 相应地对耕地的保护意愿降低。

2.2 农户对耕地资源经济补偿的认知

1) 实施耕地保护经济补偿必要性。在473位受访农户中, 表示“完全没必要”、“有必要”及“很有必要”进行耕地保护经济补偿的农户数分别占比3.17%、5.50%和86.89%(表 5)。可见, 大多数农户认为当前进行耕地保护经济补偿具有非常重要的现实意义。

2) 对耕地保护经济补偿的了解程度及渠道。对于耕地保护经济补偿的了解程度, 表示“从未听过”的受访农户占比高达85.62%, 表示了解程度“了解”及“非常了解”的受访农户仅占2.74%(表 6)。对于耕地保护经济补偿相关信息的获取, 农户主要依赖于网络、电视新闻, 占比达到63.24%, 对于报纸、政府宣传等途径的依赖程度较低。这表明研究区域农户对耕地保护经济补偿的认知程度较低, 政府及其基层组织需采取网络、张贴通知、发放传单、召开村集体大会等多元化手段, 有针对性地加大宣传力度, 提高农户的维权意识及履行作为耕地保护直接保护主体的责任意识。

3 农户对耕地保护经济补偿中关键要素的认知分析 3.1 实施耕地保护经济补偿的依据

在473份调研问卷中, 选择按耕地面积进行补偿的农户占比达67.23%, 选择按产量的占比为5.07%, 选择按照农业人口的占比26.85%, 还有0.85%的农户选择按种地收入及按单位面积投入成本进行补偿(表 7)。可见, 大部分农户支持按照耕地面积进行补偿, 比较符合当前实际情况, 我国在成都及东莞的实践均证明了此观点。

3.2 耕地保护经济补偿标准、补偿周期和补偿资金的发放方式 3.2.1 补偿标准

确定经济补偿标准是构建耕地保护经济补偿机制的核心问题。应答问卷共有473份, 删除部分奇异值及不合理应答问卷后, 共有324个有效回答, 其中选择按耕地面积补偿的农户占比为66.17%, 按照产量补偿的样本占总样本量的4.23%, 按照农业人口补偿的样本占总样本量的20.30%。此处根据调研结果, 主要从耕地面积视角出发, 从是否考虑耕地质量要素两方面测算耕地保护经济补偿标准。

河南省于2016实施了耕地保护地力补贴, 其补贴面积以农村土地承包经营权确权登记颁证面积为基础, 尚未完成确权登记颁证工作的地方以二轮承包耕地面积为基础, 实行排除法进行调整, 据实核减改变耕地性质的面积, 其补偿标准并未涉及更低等级。但在此次调研中选择按照耕地面积进行补偿的318个样本中, 应答问卷313份, 其中42位农户认为应根据耕地质量制定不同的耕地保护经济补偿标准, 其余262位受访农户认为不需按照耕地等级进行补偿。将农户期望的耕地补偿金额划分为(0, 500)元、(500, 1 000)元和1 000元以上, 以3组数据的组中值为标准, 以问卷份额为权重, 进行加权平均, 得出农户期望的耕地保护补偿标准。分等补偿情况下, 依据调研区域小麦单产进行划分, 低、中、高等地的小麦产量分别为[0, 1 500] kg·hm^-2、(1 500, 7 500) kg·hm^-2和7 500 kg·hm^-2以上。经测算, 高、中、低等地的补偿标准分别为5 446.43元·hm^-2·a^-1、4 910.71元·hm^-2·a^-1、4 481.71元·hm^-2·a^-1。不同等地之间差别较小原因在于河南省耕地等级差别较小。河南省无优等地及低等地, 高等地为6 407.4 khm², 占比为79.29%, 中等地为1 673.8 khm², 占比为20.71%^[22]。不分等情况下, 耕地保护补偿金额为5 209.92元·hm^-2·a^-1。这与现有试点地区补偿标准较为吻合, 如广东省佛山市补偿标准为3 000~7 500元·hm^-2·a^-1, 江苏省苏州市补偿标准为6 000元·hm^-2·a^-1[18], 该测算标准具有一定的合理性。河南省耕地保护补偿标准测算标准略低原因在于经济发展水平存在较大差异以及制定标准时间差异, 2015年河南省人均GDP为39 123元·人^-1, 广东省为67 503元·人^-1, 是河南省的1.73倍, 江苏省为87 995元·人^-1, 是河南省的2.25倍。

3.2.2 补偿周期及补偿资金发放方式

关于耕地保护经济补偿周期, 选择“分年补偿”的农户最多, 占比43.13%;选择“按季度补偿”的农户占比39.96%, 支持“按月发放”的农户占比14.16%, 2.75%的农户选择了“其他”, 认为可按茬发放, 或者按半年发放(表 8)。可见, 大部分农户期望耕地保护补偿金按年发放。

关于耕地保护经济补偿分配形式, 在473份问卷中, 95.56%的农户认为应全部发放给农户; 2.96%的农户认为应按一定比例在农户与村集体之间进行分配, 村集体占比在22.27%左右, 主要用于农业基础设施及公共设施建设, 也可用于创办企业, 带动农民就业, 增加农民收入; 仅有0.85%的农户认为应按一定比例在农户、村集体及地方政府进行分配, 村集体与地方政府占比均为18.33%, 其中村集体所分配资金用于农业基础设施建设, 地方政府所分配资金用于购置保险(表 8)。可见, 农户选择全部发放给农户的分配方式, 既具有实际可操作性, 又能最大限度地利用该项资金, 避免被挪用、占用, 提高资金运行效率, 增强耕地保护补偿金的时效性, 充分发挥保护耕地的作用。

3.3 耕地保护经济补偿主体 3.3.1 受偿主体

科学界定耕地保护经济补偿的受偿主体、给付主体, 影响耕地保护经济补偿制度建立的构建^[23]。受偿主体为耕地外部性的输出者。在473份调研问卷中, 94.95%的受访者选择将经济补偿发放给农户, 作为耕地保护的直接主体, 在耕地上投入劳动、资金等生产要素, 却只能获取耕地的经济价值, 而耕地作为弱生态功能体所提供的生态价值及社会价值并未计算在内, 因此, 可将具有外部性供体特征的农户界定为耕地保护经济补偿的接受主体^[21]。选择地方政府及村集体的农户占比分别为0.81%和3.64%(表 9)。在现行耕地保护经济补偿制度环境下, 对于补偿资金的支付方式, 调研中农户更倾向于通过已有一卡通账户将补偿金全部发放到农户自身, 其原因: ①可提高资金使用的灵活性。农户可自由支配补偿金, 有针对性有目的分步骤地增加自家承包地的土壤肥力。②可提高资金使用效率。与农户相比, 其他主体由于缺乏制度约束或目标不一致, 他们会采取能够使得各自效用函数最大化的最优行动^[15], 这可能对耕地保护起到阻碍作用。③直接发放到农户手中, 可保证补贴的时效性基本能够满足生产需要, 尽最大可能保证补偿金发挥到最大效用。这与牛海鹏等^[21]研究结果相符。

对于在流转期内的已流转耕地的补偿资金发放主体问题, 225人选择发放给原承包方, 占比达47.57%, 有49.89%的农户选择发放给耕地实际经营者(表 9)。在实际的农地流转活动中, 耕地保护工作实际上主要是由耕地实际经营者完成, 承包耕地农户只是对其耕地监管和经营者是否按照原有合同来执行。因此, 流转后的耕地保护经济补偿资金应发放给耕地实际经营者。

3.3.2 给付主体

耕地保护的经济补偿给付主体为耕地外部性的接受者。在473份问卷中, 45.62%的农户选择由中央政府支付耕地保护经济补偿金, 28.21%的农户选择由各级地方政府来支付，13.03%的农户选择由占用耕地者支付, 8.86%的农户选择了城市居民(表 9)。这与现有研究存在一致性, 如赵凯^[6]认为粮食生产赤字区、城市居民以及国家都应给予资金支持; 牛海鹏等^[21]认为区内、区际给付主体分别为城镇居民与经济发达地区。同样根据外部性原理, 耕地占用者将耕地转为他用, 占用了耕地的全部价值, 故耕地占用者也应为给付主体。

3.3.3 管理主体

耕地保护经济补偿资金管理主体, 对资金的筹集与分配进行统筹安排。60.25%的农户认为应由中央政府管理, 32.14%的农户认为应由地方政府管理, 仅有1.06%的农户选择了村集体, 3.38%的农户选择了村民小组, 3.17%的农户选择了“其他”(表 9)。选择村集体及农户小组的农户所占比重较少, 原因是村集体等村民自治组织具有“三重”代理特征, 大部分村民认为, 村集体是为其自身或者乡镇政府谋取利益而忽视或者损害村民利益, 不信任村集体组织^[24]。这与成都高度依赖于村乡镇等基层组织干部的组织、宣传等工作的实践不符^[25]。但相关学者及调研区域农户都认为, 村集体难以自觉成为耕地保护主体^[23]。考虑到资金管理的可信度及运行的高效, 中央政府应承担起资金管理主体的责任。

4 结论、讨论与建议

建立耕地保护补偿机制是当前农村土地制度改革中的重大举措。粮食主产区是实现粮食安全的重要载体。粮食主产区农户既是实施耕地保护的最主要主体, 也是实现我国粮食安全的微观支撑单元。因此, 基于粮食主产区农户认知视角研究我国建立耕地保护补偿机制的关键要素对于我国实施耕地保护经济补偿制度具有重要的现实意义。基于河南省滑县473份调研农户数据, 本文通过对粮食主产区农户关于耕地资源保护现状及建立耕地保护经济补偿制度各关键要素的认知进行了研究, 对各要素进行界定, 在提高耕地利用经营主体(农户)的保护耕地积极性的同时, 为耕地保护经济补偿机制的构建提供支撑。研究结论表明, 1)粮食主产区农户已经认识到耕地资源的重要性, 耕地资源短缺的严重性及保护耕地的迫切性。大多数农户认为对耕地破坏最为严重的是化肥、农药的过量使用。2)大部分农户有较强的意愿进行耕地保护, 且86.89%的受访者认为非常有必要进行耕地保护经济补偿, 但农户获取信息的渠道较为单一, 对耕地保护经济补偿的认知程度较低。3)耕地保护经济补偿受偿主体及给付主体的确定是耕地保护经济补偿机制运行的首要问题。94.95%的受访者选择了农户作为耕地保护经济补偿接受主体; 选择中央政府担任耕地保护经济补偿的给付主体、管理主体的农户占比分别为45.62%、60.25%; 4)在耕地保护经济补偿制度设计中, 多数农户认为应该以耕地面积为依据, 分年度发放补偿金。其中, 分等补偿情况下, 河南省滑县单位面积高、中、低等地的补偿标准分别为5 446.43元·hm^-2·a^-1、4 910.71元·hm^-2·a^-1、4 481.71元·hm^-2·a^-1; 不分等情况下, 单位面积耕地保护补偿金额为5 209.92元·hm^-2·a^-1。

本文值得讨论的问题有:一是实施耕地保护经济补偿标准的确定。要强调在考虑农户意愿的基础上, 要结合中央、地方财政支付能力来确定。该测算结果河南滑县耕地地力补贴标准1 515元·hm^-2·a^-1相比较大, 一方面耕地地力补贴只是将原来3种补贴的综合加总, 实施上并不是耕地保护经济补偿, 并未考虑耕地资源综合价值; 另一方面受到地方财力的限制。河南省耕地地力补贴资金来源于中央财政, 并未实现资金来源多元化。加之耕地面积数量较大, 造成较大的财政负担。基于此, 若在考虑地方政府财政支付能力的基础上进行耕地保护经济补偿标准测算, 能够使测算结果更具实际操作性。在考虑政策实行效率及文章篇幅的基础上, 未详细阐述不同农户类型对耕地保护机制的认识差异及其原因。此后相关研究应考虑不同农户类型的区别, 可使研究结果更加科学。二是政策制定是一个系统工程。政策要在充分考虑农户意愿基础上, 考虑同期耕地保护政策、农业补偿政策、地方财政实力等等多方面因素来综合制定。本文基于农户视角的研究结果对于建立耕地保护经济补偿机制具有重要作用, 但不是全部。政策制定时需综合考虑各方情况对本文所确定研究结果进行适当调整。

因此, 基于农户视角, 耕地保护经济补偿机制的构建, 应积极建立健全耕地保护经济补偿相关制度和政策, 地方政府应在地方财力允许的范围内, 应对农户采用秸秆还田、深松整地、减少农药化肥用量、施用有机肥等耕地保护措施加大补贴力度, 提高耕地保护经济补偿标准, 在切实加强农业生态资源保护, 自觉提升耕地地力的同时, 进一步调动农户耕地保护积极性。应组建实施耕地保护经济补偿的组织机构, 加强耕地保护经济补偿资金筹集、使用及管理, 为耕地保护经济补偿提供组织保障。此外, 应加大耕地保护经济补偿的宣传, 使农户能够全面认识耕地资源价值, 明确耕地资源的重要性, 增强农户进行耕地保护的主体意识及环保意识, 自发自觉地保护耕地。